中央经济工作会议再提区域协调发展，金融如何服务城市群建设？

“ 近日召开的中央经济工作会议提出，区域政策要增强发展的平衡性协调性。要深入实施区域重大战略和区域协调发展战略，促进东、中、西和东北地区协调发展。全面推进乡村振兴，提升新型城镇化建设质量。
“十四五”时期，我国大力推动京津冀、粤港澳、长江经济带、长江中游城市群、成渝双城经济圈等城市群建设，以促进我国区域协调发展。中国金融四十人论坛（CF40）特邀成员、上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭在《2021·径山报告》分报告四《金融服务城市群建设》一文中指出，当前我国城市群和都市圈建设面临四大问题与挑战：第一，外来人口的市民化及配套公共服务提供问题。第二，城市群的大都市圈建设用地指标面临不足。第三，地方政府部门严重的债务问题。第四，行政辖区限制导致城市群内部地区间政策协调困难，影响市场一体化。在服务城市群和区域协调发展方面，金融业可发挥怎样的作用？陆铭认为，金融业可以从五个方面提升服务城市群建设的能力：第一，更好地利用在岸、离岸国债市场，探索通过发行专项国债为外来人口市民化提供资金支持；第二，建立全国范围内的建设用地指标和补充耕地指标市场，平衡人口流出地与人口流入地之间的建设用地与耕地规模；第三，进一步完善地方政府债务的定价机制，提升市场主体对地方政府债务的风险定价能力，探索以市一级政府为主体发行地方政府债券；第四，探索设立“城市群一体化基金”，实现城市群内部的收益分享与成本共担机制，为城市群内部各主体间的良性互动带来正向激励。第五，采取“因地施策”的方式化解人口流出地和流入地面临的不同问题。

*本文为《2021·径山报告》分报告四《金融服务城市群建设》（简版），分报告四负责人为陆铭，课题组成员包括钟辉勇、李杰伟、郑怡林。文章仅代表作者观点。

”

金融服务城市群建设

文 | 陆铭

实现高效城市化和城市群发展将进一步优化经济要素的空间配置，并通过城市群间、城市间的分工协调促进创新与产业链延展，畅通国内经济大循环。因而，提升服务城市群建设的能力是金融业在新发展格局下的重要使命。一方面，金融业应为城市群发展提供高质量的金融资源，满足其在基础设施建设、绿色与智慧城市建设、外来人口市民化等领域的资金需求。另一方面，在居民、地方政府与地方国有企业（如城投公司）债务集中于房地产、基础设施建设等领域的背景下，城市群的高质量发展也与维护金融安全息息相关。

在这一背景下，以合理的金融工具为城市建设提供资金融通，既有助于扩大高质量人民币金融资产的供给，又有助于稳定国内金融环境，为畅通人民币的内外大循环提供坚实基础。

城市群发展应更好地适应人口集聚的客观趋势，更好地发挥经济集聚对生产率提高、就业与产业结构转型的作用，更好地协调城市群内大城市与小城市的分工与竞合关系，更好地连接都市圈中心与外围区域。

忽视城市群发展和建设的客观规律可能带来严重资源空间错配问题。2003年以来，中国企业全要素生产率增长趋势放缓。由于东部地区收紧土地供应，导致这一地区出现了房价快速上升，并进一步推动了沿海地区工资上涨；房价快速上涨又引导企业增加购买房产，对实体经济的投资产生了挤出效应。在人口净流出的中西部中小城市，规划建设面积大且距离老城区远的新城，在建设规模和空间选址上背离了经济规律，地方政府承受着沉重的债务负担。

当前城市群和都市圈建设

面临的具体问题与挑战

第一，外来人口的市民化及配套公共服务提供问题。中国的城市化率已经达到64%，但中国的城市化进程远远没有结束，仍有大量人口持续从农村迁移到城市。随着生产要素市场深化改革，人口、资金、土地（建设用地指标）等生产要素畅通国内大循环，未来城市人口向京津冀、长三角、粤港澳、成渝地区集聚的趋势会更为明显。

七普数据显示，目前有超过3.7亿人并没有在居住地获得户籍。大规模外来人口未能真正市民化，意味着这部分外来人口不能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面均等化享受城镇居民基本公共服务。如果这些外来劳动者不能很好地在当前居住地完成市民化，这些劳动者可能就不会选择在当地长期就业，从而影响城市群建设的劳动力供给。同时，也会带来一系列社会经济问题，包括可能引发严重的地方债务问题以及系统性金融风险。

第二，城市群的大都市圈建设用地指标面临不足。随着城市化发展，都市圈和城市群建设用地普遍面临紧缺。新增建设用地指标分配并没有和人口流入方向相一致，带来土地资源在空间上的误配。对人口流入地，无论是吸引企业进入，还是外来人口居住需求等都需要更多的城市建设用地，但当前的土地管理制度对人口流入地分配的建设用地指标，远不能满足其真实的建设用地需求。对人口流出地，过多的建设用地指标并不能进行跨地区置换，却建设了大量不必要的基础设施和工业园区建设，带来财政支出效率低下和地方政府过度借债。

第三，地方政府部门严重的债务问题。中国宏观杠杆率的结构性问题，从空间视角看，有明显区域性特征，部分区域的金融风险可能引发的全局性金融风险，表现为欠发达地区的金融风险更高，而发达地区的金融风险相对可控。欠发达地区政府债务的形成，与中国目前的生产要素，尤其是劳动力不能完全自由流动导致的生产要素不够集聚与统一货币区之间的矛盾有关，这是“欧元区病”在中国经济中的体现。由于欠发达地区政府部门债务问题可能引发区域性金融风险，加上中国是单一制国家，区域性金融风险可能最终演变成系统性金融风险。

第四，行政辖区限制导致城市群内部地区间政策协调困难，影响市场一体化。对城市群建设而言，来自于地区间政策协调的障碍，以及行政辖区限制所产生的地区间分割，导致城市群内部不同地区政府之间进行政策协调的执行成本很高。地方政府的财政收入都是按照行政辖区来获得，因此只关注本辖区的基础设施建设和公共服务的提供，往往会忽视地区间的协调。关键障碍是城市群内部地方政府之间关于合作的收益如何进行分享以及成本如何共摊的机制并没有完全形成，导致城市群内部真正实现市场一体化存在比较大的障碍。因而，如何协调城市群之间的分工和城市群内部的协调等系列问题，成为未来城市群建设亟需解决的重要问题。

新发展格局下金融服务

城市群建设的政策建议

对于城市群建设，无论是外来人口的市民化，城市建设用地指标错配，还是地方政府面临的严重财政压力，以及城市群内部地方政府之间利益分享和成本共摊机制的建立等，都可以通过市场机制来进行协调，金融在这其中能够发挥关键作用。

第一，探索发行“市民化特殊国债”，服务外来人口市民化。为推进外来人口市民化，可以在境内和境外金融市场同时发行以人民币计价的政府债券，为城市群建设融资。这种债券并不需要以地方政府名义发行，而是可以创造性地通过中央政府发行特殊国债，可称之为“市民化特殊国债”。建议在境内和境外金融市场同时发行，并以离岸金融市场发行为主。一方面，离岸金融市场的资金成本远低于境内，在离岸金融市场上发行以人民币计价的特殊国债成本并不高。另一方面，有中央政府信用背书，又会进一步降低特殊国债的融资成本。在离岸金融市场发行以人民币计价的“市民化特殊国债”，还可以扩大离岸金融市场的规模，增加人民币离岸债券市场的流动性，对人民币国际化有重要意义。

第二，金融助力全国统一的用地指标和补充耕地指标交易市场建设。通过金融的方式提高土地资源配置效率，建设合理的建设用地交易市场，助力城市建设用地指标进行合理的市场化定价。一是对于新增建设用地指标，政府更好地发挥模拟市场的作用。中央向省一级政府下拨的新增建设用地指标与人口增量和常住人口市民化增量挂钩。二是对人口流出地区已拨未用的闲置建设用地指标进行跨地区的调配。三是推广闲置建设用地、农村闲置集体经营性建设用地复耕产生的指标，以及耕地占补平衡产生的指标进行全国范围内跨地区交易。四是更大范围更好地推广农村闲置宅基地复耕为农业用地的工作。可直接将宅基地对应的建设用地指标转让给“平台”，全国范围内统一定价，提高相应农民的财产性收入。五是对全国范围内的建设用地指标和耕地占补平衡指标交易平台，可赋予一定的投融资功能。

第三，逐步放松地方政府债券融资规模限制，推进利率市场化，让金融市场为地方政府债务风险定价。进一步推进地方政府债务尤其是地方政府隐性债务的化解，逐步放松对地方政府债券融资规模的限制，将地方政府债券的发债主体下放到市级层面，继续深化利率市场化改革,让金融市场为地方政府的债务风险进行定价。为配合地方政府发债和金融市场的市场化定价，须逐步打破地方政府债务刚性兑付，使得利率可以反映债务违约风险。同时，建立债务违约规模与发债时地方政府主政官员终身问责的机制，防止地方政府的短期行为和道德风险。

第四，设立城市群一体化基金，形成城市群内部的收益分享和成本共摊机制。设立城市群内部的市场一体化基金，主要目的促进城市群内部生产要素的自由流动、政策的协调以及环境保护等各方面的问题。通过设立市场一体化基金，可以让城市群内部地方政府之间建立收益分享和成本共摊机制。对于基金的资本构成，可考虑初始股权比例与城市群内部不同城市GDP占比保持一致，确定股权结构之后，地方政府缴纳相应资金作为原始资本，后续资本投入可通过国家税务局进行税收收入划拨的方式进行补充。

第五，采取“因地施策”的方式化解城市群发展中的其它问题。人口流出地城市和流入地城市面临的问题会有很大不同，应分别采取不同的应对方式。对于人口流出地城市所面临的中小银行坏账风险，可以考虑通过两种方式来共同化解，一是通过地方政府中小银行专项债券的发行来补充中小银行资本金；二是通过地方政府和地方资产管理公司合作，采取市场化的方式处置本地中小银行的不良资产，对于人口流入地城市的配套基础设施建设供给不足问题，可以考虑通过基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）方式为基础设施建设募集资金。

责编：鲁西 | 视觉：李盼 浩然

监制：卜海森 李俊虎